資深咨詢師 郭俊顯

開發(fā)區(qū)是中國改革開放的產物，肩負發(fā)展經濟、推動體制轉軌和創(chuàng)新行政與社會管理體制等多方面的使命，是各地政府改革創(chuàng)新的“試金石”和“試驗田”，并不斷發(fā)展為各地經濟增長的“主力軍”和“壓艙石”。

但是，隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展，原有的體制機制與其承擔的使命不相適應。作為地方政府的派出機構，開發(fā)區(qū)的管理機構—管委會，仍然帶有濃厚的行政管理色彩。各類開發(fā)區(qū)定位不清、發(fā)展方向不明確、授權不到位、財稅分配不合理、社會管理能力不足的現(xiàn)象依然大量存在，尚需深化改革。這就涉及到開發(fā)區(qū)的功能定位與管理模式變革，而功能定位與管理模式又和開發(fā)區(qū)的發(fā)展階段相關。

一、開發(fā)區(qū)發(fā)展階段

從發(fā)展周期看，開發(fā)區(qū)大都歷經創(chuàng)建、成長、轉型、成熟階段，在現(xiàn)代化城區(qū)建成后，完成經濟開發(fā)的歷史使命而退出。

各個時期具有不同的特點：

1、創(chuàng)建期：以優(yōu)惠政策為主要手段展開市場競爭，敢于突破常規(guī)，具有非常明顯的活力，區(qū)域規(guī)模、管理機構規(guī)模相對較小。

2、成長期：以關注規(guī)模的擴大和實力增強為核心，管理機構在規(guī)模上有所擴大，效能較高，發(fā)展環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，示范效應開始發(fā)揮。

3、轉型期：制度競爭代替政策優(yōu)惠，治理體制更具有自主性，社會發(fā)展在開發(fā)區(qū)中的重要性提高，開發(fā)區(qū)離散特征更趨明顯。

4、成熟期：具有良好的創(chuàng)新機制和創(chuàng)新就業(yè)環(huán)境，在處理政府與市場、政府與社會關系上，有較為明確的邊界和合作機制，能夠協(xié)調推進經濟發(fā)達、管理民主、社會和諧與文化繁榮。

5、退出期：開發(fā)區(qū)歷史使命終結于現(xiàn)代化區(qū)域的總體建成。周邊區(qū)域快速發(fā)展，最后與開發(fā)區(qū)區(qū)域有機融合，社會治理體制歸結于開發(fā)區(qū)成熟發(fā)展后的公共治理體制，在制度創(chuàng)新和創(chuàng)新環(huán)境方面具有明顯優(yōu)勢。

二、開發(fā)區(qū)功能定位

從經濟建設和城市發(fā)展的角度看，開發(fā)區(qū)的發(fā)展可以歸納為三個階段：工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化，三個階段在區(qū)域形態(tài)、功能定位、開發(fā)模式與管理體制上都有不同的特點。

1、工業(yè)化階段：此時開發(fā)區(qū)以產業(yè)園區(qū)的形態(tài)存在，定位為經濟功能區(qū)，以增量開發(fā)為主；開發(fā)模式為政企合一，成立園區(qū)開發(fā)公司，負責基礎設施建設，既有政府的經濟管理職能，又有市場化企業(yè)的靈活性；管理體制以委托代管模式為主，經濟管理職能為主，社會事務托管。

2、城市化階段：經歷多年的工業(yè)化和經濟發(fā)展，開發(fā)區(qū)進入城市化發(fā)展階段。此時開發(fā)區(qū)以城市新區(qū)的形態(tài)存在，定位為準行政經濟功能區(qū)，仍以增量開發(fā)為主；開發(fā)模式為政企分開，開發(fā)公司以獨立經濟法人身份按照市場化原則運作；管理體制以準政府模式為主，強區(qū)擴權或政區(qū)結合。

3、現(xiàn)代化階段：經過工業(yè)化和城市化發(fā)展，開發(fā)區(qū)經濟高度發(fā)達，城市建設漸趨成熟，進入現(xiàn)代化發(fā)展階段。這一階段的開發(fā)區(qū)以綜合性產業(yè)新城的形態(tài)存在，定位為行政經濟功能區(qū)，增量開發(fā)已基本完成，以存量管理服務為主；以委托開發(fā)模式為主，引入外部企業(yè)合作開發(fā)；管理體制以行政新區(qū)模式為主，一級政府、政區(qū)一體化、多元主體治理。

三、開發(fā)區(qū)管理模式

處于不同發(fā)展階段的開發(fā)區(qū)，功能定位與發(fā)展重點不斷變化，演變出不同的管理體制模式。主要有三種：準政府模式、政區(qū)結合模式和政區(qū)合一模式，各自有不同的優(yōu)缺點和適用條件。

1、準政府模式

模式特點：作為地方政府的派出機構，管委會經授權具有準政府的職能。出于發(fā)展的需要，開發(fā)區(qū)具有強區(qū)擴權的需要，增加機構，擴充編制，加大放權力度，強化經濟發(fā)展、行政管理和社會管理的職能。

適用條件：適用于產業(yè)發(fā)展相對成熟的開發(fā)區(qū)，需承接相關職能的專業(yè)人員、力量配置到位。開發(fā)區(qū)社會事務發(fā)展滯后往往成為制約因素，個別開發(fā)區(qū)管轄范圍涉及多個行政區(qū)，協(xié)調難度大。

模式優(yōu)點：擁有更多權限，提高辦事效率，便于向企業(yè)提供全方位服務。

模式缺點：權限下放帶來權力監(jiān)管問題，可能造成機構、人員膨脹。

典型開發(fā)區(qū)：蘇州工業(yè)園、濟南高新區(qū)、安慶經開區(qū)。

2、政區(qū)協(xié)同模式

模式特點：協(xié)同共治。管委會在社會事務管理方面加強與行政區(qū)的協(xié)調，通過交叉任職、分工合作，統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)經濟、社會發(fā)展，開發(fā)區(qū)主要負責經濟發(fā)展事務，行政區(qū)負責行政管理和社會管理。

適用條件：開發(fā)區(qū)管轄范圍與某一行政區(qū)高度重疊，行政區(qū)全力支持開發(fā)區(qū)建設，歷史遺留問題較少；需通過交叉任職，建立高位協(xié)調機制。

模式優(yōu)點：開發(fā)區(qū)和行政區(qū)各司其職，各盡其力，發(fā)揮各自不同領域的優(yōu)勢，便于開發(fā)區(qū)專注于經濟建設。

模式缺點：體制變革過程利益相關方眾多，協(xié)調工作量大，可能出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象。

典型開發(fā)區(qū)：長沙經濟技術開發(fā)區(qū)、昆山經濟技術開發(fā)區(qū)。

3、政區(qū)合一模式

模式特點：政區(qū)一體發(fā)展。以開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)，并以開發(fā)區(qū)的大部制為主導建立組織機構；經濟發(fā)展事務主要由開發(fā)區(qū)相關部門負責，社會事務由各街道負責，綜合監(jiān)管歸行政區(qū)部門負責；開發(fā)區(qū)工委、管委會，以及區(qū)委、區(qū)政府四塊牌子，一套班子，部分領導交叉任職。

適用條件：開發(fā)區(qū)經濟體量、人口、產業(yè)達到較大規(guī)模，整個城區(qū)作為開發(fā)區(qū)，或者開發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。

模式優(yōu)點：有利于對開發(fā)區(qū)事務實行集中、統(tǒng)一管理，有較大權威性，便于協(xié)調和兼顧經濟職能和社會管理職能。

模式缺點：管委會行政事務大量增加，沖擊開發(fā)區(qū)中心工作，可能會出現(xiàn)舊體制復歸。

典型開發(fā)區(qū)：武漢經濟技術開發(fā)區(qū)、廣州經濟技術開發(fā)區(qū)。

總之，開發(fā)區(qū)的功能定位與管理模式與其發(fā)展階段、發(fā)展使命相適應，應隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展，在區(qū)域形態(tài)、開發(fā)模式、管理體制上不斷進行變革。特別是隨著開發(fā)區(qū)體制改革與轉型升級，創(chuàng)新驅動作為未來發(fā)展方向，管委會更應深化改革，創(chuàng)新服務模式，提高服務效率，以支持開發(fā)區(qū)可持續(xù)、高質量發(fā)展！